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quarta-feira, 11 de dezembro de 2013

STJ - Multa Administrativa - Execução Fiscal - Compatibilidade das sanções administrativas do CDC com a atividade regulatória da ANATEL.

Informativo nº 0408
Período: 21 a 25 de setembro de 2009.
Segunda Turma
MULTA. PROCON. COMPATIBILIDADE. ANATEL.
Trata-se de embargos à execução em que o ora recorrente pretende desconstituir título executivo extrajudicial correspondente à multa aplicada por Procon municipal à concessionária de serviço de telefonia. Conforme demonstram os autos, a referida multa resultou do descumprimento de determinação daquele órgão de defesa do consumidor que estipulou o prazo de 10 dias para a instalação de linha telefônica. Quando as condutas praticadas no mercado de consumo atingirem diretamente o interesse do consumidor, é legítima a atuação do Procon para aplicar as sanções administrativas previstas em lei, no regular exercício do poder de polícia que lhe foi conferido pelo sistema nacional de defesa do consumidor. Tal atuação não se confunde com a atividade regulatória setorial realizada pelas agências criadas por lei, cuja preocupação não se restringe à tutela particular do consumidor, mas abrange a execução do serviço público em seus vários aspectos, a exemplo da continuidade e universalização do serviço, da preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e da modicidade tarifária. Na espécie, a sanção aplicada não se referiu ao descumprimento do plano geral de metas traçado pela Anatel, mas tem relação com a qualidade dos serviços prestados pela empresa de telefonia que, mesmo após firmar compromisso, deixou de resolver a situação do consumidor prejudicado pela não instalação da linha telefônica. Assim, a atuação do Procon teve por finalidade imediata a proteção do consumidor, logo é legítima. REsp 1.138.591-RJ, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 22/9/2009.


EMENTA
 
PROCESSO CIVIL. CONSUMIDOR. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA. NÃO CONHECIMENTO. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. DOSIMETRIA DA SANÇÃO. VALIDADE DA CDA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 07⁄STJ. COMPETÊNCIA DO PROCON. ATUAÇÃO DA ANATEL. COMPATIBILIDADE.
 
1. A recorrente visa desconstituir título executivo extrajudicial correspondente à multa aplicada por Procon municipal à concessionária do serviço de telefonia. A referida penalidade resultou do descumprimento de determinação daquele órgão de defesa do consumidor concernente à instalação de linha telefônica no prazo de 10 (dez) dias.
 
2. No que concerne à alegação de divergência jurisprudencial, o recurso não preenche os requisitos de admissibilidade, ante a ausência de similitude fática entre o acórdão paradigma e o acórdão impugnado. Com efeito, o exame da razoabilidade e da proporcionalidade das multas aplicadas nos acórdãos cotejados foi apreciado sob o contexto específico de cada caso concreto, que retratam condutas diversas, com peculiaridades próprias e potenciais ofensivos distintos.
 
3. Não se conhece do recurso no tocante à apontada contrariedade aos arts. 17, 24, 25, 26 e 28 do Decreto Federal 2.181⁄97; e ao art. 57 do CDC, pois realizar a dosimetria da multa aplicada implica no revolvimento dos elementos fáticos probatórios da lide, ensejando a aplicação da Súmula 07⁄STJ. Verifica-se o mesmo óbice quanto à aferição da certeza e liquidez da Certidão da Dívida Ativa - CDA, bem como da presença dos requisitos essenciais à sua validade e regularidade.
 
4. Não há violação ao art. 535, II, do CPC quando o acórdão recorrido examina todos os pontos relevantes à resolução da lide, apenas não acolhendo a tese sustentada pela recorrente.
 
5. Sempre que condutas praticadas no mercado de consumo atingirem diretamente o interesse de consumidores, é legítima a atuação do Procon para aplicar as sanções administrativas previstas em lei, no regular exercício do poder de polícia que lhe foi conferido no âmbito do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Tal atuação, no entanto, não exclui nem se confunde com o exercício da atividade regulatória setorial realizada pelas agências criadas por lei, cuja preocupação não se restringe à tutela particular do consumidor, mas abrange a execução do serviço público em seus vários aspectos, a exemplo, da continuidade e universalização do serviço, da preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e da modicidade tarifária.
 
6. No caso, a sanção da conduta não se referiu ao descumprimento do Plano Geral de Metas traçado pela ANATEL, mas guarda relação com a qualidade dos serviços prestados pela empresa de telefonia que, mesmo após firmar compromisso, deixou de resolver a situação do consumidor prejudicado pela não instalação da linha telefônica.
 
7. Recurso conhecido em parte e não provido.
 
 
ACÓRDÃO
 
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, conhecer em parte do recurso e, nessa parte, negar-lhe provimento nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin, Mauro Campbell Marques e Eliana Calmon votaram com o Sr. Ministro Relator.
 
 
Brasília, 22 de setembro de 2009(data do julgamento).
 
 
Ministro Castro Meira 
Relator


RELATÓRIO
 
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Cuida-se de recurso especial fundamentado nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional e interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:
 
APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS DE DEVEDOR. PENALIDADE ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON EM RAZÃO DO DESCUMPRIMENTO DE NORMA CONSUMERISTA. HARMONIA ENTRE A LEI GERAL DE TELECOMUNICAÇÕES E A DISCIPLINA NORMATIVA DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. O VALOR DA MULTA APLICADA PELO FISCO SE MOSTRA PROPORCIONAL COM A GRAVIDADE DA INFRAÇÃO COMETIDA PELA APELANTE. APELAÇÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (e-STJ - fl. 248).
 
A recorrente alega que houve negativa de vigência ao art. 535, II, do Código de Processo Civil, porquanto não se examinou no acórdão recorrido a alegação de nulidade do processo administrativo fundamentada no art. 40, II, do Decreto Federal nº 2.181⁄97. Argumenta que não foi descrito o fato constitutivo da infração, nem a narrativa dos fatos "a amparar a suposta infringência aos dispositivos lá citados e, ainda, as intimações não foram regular e efetivamente realizadas na pessoa do representante legal habilitado" (e-STJ fl. 271). Afirma, ainda, que o acórdão vergastado foi omisso quanto ao fundamento de que estaria sendo cumprido o Plano Geral de Metas para a universalização do serviço telefônico fixo instituído pela ANATEL, assim como não se manifestou a respeito da exorbitância do valor da multa administrativa imposta.
 
Aponta ofensa aos arts. 17, 24, 25, 26 e 28 do Decreto Federal 2.181⁄97, bem como ao art. 57 do Código de Defesa do Consumidor - CDC. Aduz que não houve justificativa suficiente para a fixação da multa em patamar superior ao mínimo previsto. Acrescenta que essa sanção foi aplicada tão somente em razão de suposta desobediência praticada pela recorrente, não tendo sido fundamentada em qualquer transgressão às normas de proteção ao consumidor. Destaca que a multa administrativa não observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois resultou da reclamação de um único usuário, que foi atendida no prazo estipulado pelo Procon.
 
Afirma que o acórdão recorrido contrariou o art. 19, IV e VII, da Lei 9.472⁄97 e o art. 19, parágrafo único, do Decreto nº 2.338⁄97,  haja vista que a atuação dos órgãos de defesa do consumidor depende de prévia coordenação da ANATEL, sob pena de se usurpar a competência da agência reguladora.
 
No que atine ao valor da multa aplicada, explicita que o acórdão impugnado divergiu de julgado proferido pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, nos autos da Apelação Cível nº 70006348064.
 
É o relatório.
 


VOTO
 
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Cuida-se de embargos à execução em que a ora recorrente pretende desconstituir título executivo extrajudicial correspondente à multa aplicada por Procon municipal à concessionária do serviço de telefonia. Segundo consta dos autos, a referida multa resultou do descumprimento de determinação daquele órgão de defesa do consumidor concernente à instalação de linha telefônica no prazo de 10 (dez) dias.
 
A Corte a quo reconheceu a validade do título exequendo, rechaçando a alegativa de nulidade do processo administrativo e entendendo que a atividade regulatória da ANATEL não exclui a competência do Procon para aplicar multas pelo descumprimento da legislação consumerista. 
 
No presente recurso, a recorrente aponta a existência de omissão no acórdão impugnado, bem como a ofensa aos arts. 17, 24, 25, 26 e 28 do Decreto Federal 2.181⁄97; ao art. 57 do CDC, ao art. 19, IV e VII, da Lei 9.472⁄97 e ao art. 19, parágrafo único, do Decreto nº 2.338⁄97. Fundamenta, ainda, a irresignação na alínea "c" do permissivo constitucional, indicando como acórdão paradigma o proferido na Apelação Cível nº 70006348064, julgada pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.
 
No atinente à alegação de divergência jurisprudencial, o recurso não preenche os requisitos de admissibilidade, ante a ausência de similitude fática entre o acórdão paradigma e o acórdão impugnado. Com efeito, o exame da razoabilidade e da proporcionalidade das multas aplicadas nos acórdãos cotejados foram apreciadas sob o contexto específico de cada caso concreto, que retratam condutas diversas, com peculiaridades próprias e potenciais ofensivos distintos.
 
Também não conheço do recurso no tocante à apontada contrariedade aos arts. 17, 24, 25, 26 e 28 do Decreto Federal 2.181⁄97  e ao art. 57 do CDC, pois a alteração da dosimetria da multa aplicada implicaria no revolvimento dos elementos fáticos probatórios da lide, ensejando a aplicação da Súmula 07⁄STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial".
 
Nesse sentido, observem-se os seguintes precedentes:
 
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. EFLUENTES LANÇADOS POR ABATEDOURO NO RIO VERDE. CUMULAÇÃO DAS SANÇÕES DE MULTA E EMBARGO. POSSIBILIDADE. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA SANÇÃO. SÚMULA 07. VIOLAÇÃO DOS ART. 7º DA LEI 1533⁄51 E ART. 28 DA LEI 6437⁄77. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356⁄STF.
 
1. A aferição da suposta violação de princípios constitucionais; in casu contraditório e ampla defesa, não enseja recurso especial.
 
2. A proporcionalidade da pena, imposta à luz da gravidade da infração, dos antecedentes do infrator e da situação econômica deste, com supedâneo no art. 6º da Lei nº 9.605⁄98, demanda reexame de matéria fática, insindicável por esta Corte, em sede de recurso especial, ante a incidência da Súmula 07⁄S.T.J.
 
3. A simples indicação dos dispositivos tidos por violados (art. 7º da Lei 1533⁄51 e art. 28 da Lei 6437⁄77), sem referência com o disposto no acórdão confrontado, obsta o conhecimento do recurso especial. Incidência dos verbetes das Súmula 282 e 356 do STF.
 
4. A título de argumento obiter dictum, cumpre destacar que na exegese dos arts. 6º e 21 da Lei 9.605⁄98, mercê do necessário temperamento na dosimetria na aplicação da sanção administrativa, porquanto possibilita à autoridade competente, observando os elementos fáticos enumerados nos incisos I, II e II do art. 6º, adequar, de forma exemplar, a reprimenda a ser aplicada ao agente poluidor, não afasta a imposição cumulativa das sanções administrativas, posto expressamente prevista no art. 21 da legislação in foco.
 
5. Deveras, a violação a decreto tout court não enseja a interposição de Recurso Especial, uma vez que esses atos normativos não se enquadram no conceito de "lei federal" inserto no art. 105, III, "a", da Constituição Federal. Precedentes do STJ: REsp 861.045⁄RS, Segunda Turma, DJ 19.10.2006 e REsp 803.290⁄RN, Segunda Turma, DJ 17.08.2006 .
 
6.  Recurso especial não conhecido. (REsp 873.655⁄PR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 15.09.2008 - grifos nossos).
 
TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. DIMINUIÇÃO DO VALOR DA MULTA APLICADA SUNAB. LEI DELEGADA Nº 4⁄62. ANÁLISE DE PROVAS. SÚMULA 7⁄STJ. ACÓRDÃO RECORRIDO. FUNDAMENTO INATACADO. SÚMULAS 283 E 284 DO STF. ART. 112, II E IV, DO CTN. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA.
SÚMULAS 282 E 356⁄STF.
 
1. O Tribunal a quo não emitiu juízo de valor acerca do art.  112, incisos II e IV do CTN. Incide, in casu, e por analogia, o disposto nas Súmulas  282 e 356 do STF.
 
2. Quanto ao valor da multa aplicada, de mister ressaltar que Corte regional, consoante o disposto no art. 11 da Lei Delegada nº 4⁄62, com as alterações introduzidas pela Lei nº 8.881⁄94, diminuiu-a com base na prova dos autos. Com efeito, para reduzí-la, considerou o faturamento mensal da empresa bem como a ausência de prova de reincidência em infração da mesma espécie. Solução em contrário à adotada pela instância inferior, demandaria revolver o conjunto fático-probatório dos autos, circunstância que esbarra no óbice do disposto na Súmula 7 desta Corte.
 
3. Falta de combate a ponto nodal do aresto recorrido, qual seja, de inexistir comprovação de reincidência em infração da mesma espécie. Súmulas 283 e 284 do STF.
 
4. Recurso especial não conhecido. (REsp 670.830⁄PE, Rel. Min. Castro Meira, DJ 14.11.2005 - sem destaques no original).
 
 
Ademais, ao apreciar as provas dos autos, o Tribunal de origem expressamente reconheceu a razoabilidade e a proporcionalidade da sanção aplicada, consignando que o valor da multa está em consonância com a gravidade da infração (e-STJ fl.252).
 
Outrossim, a aferição da certeza e liquidez da Certidão da Dívida Ativa - CDA, bem como da presença dos requisitos essenciais à sua validade e regularidade, também não prescinde do exame de matéria fática, diligência incompatível com a natureza do recurso especial, a teor da aludida Súmula 7⁄STJ.
 
Em relação à mencionada violação ao art. 535, II, do CPC, entendo que o acórdão estadual examinou todos os pontos relevantes à resolução da lide, apenas não acolhendo a tese sustentada pela recorrente. Confira-se, a propósito, os seguintes trechos do acórdão impugnado:
 
Não convencem os argumentos sustentados pelo embargante no sentido de que a execução merece ser extinta, sob a alegação de que processo administrativo é nulo porque falece competência ao órgão municipal para aplicar sanções de natureza consumerista.
 
Isto porque, como muito bem salientou o laborioso Parquet Estadual, não somente há previsão legal expressa no bojo do Decreto nº 2.181⁄97 conferindo competência ao Procon - porquanto órgão integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - para aplicar multa a empresas que descumprirem a legislação consumerista, como a existência da ANATEL não afasta a atribuição do PROCON.
 
..........................................................................................................................
Da mesma forma, verifica-se nos autos que a Certidão de Dívida Ativa apresentada pelo Fisco da Comuna de Duque de Caxias preenche os requisitos pertinentes à sua eficácia jurídica. Não há que se falar, portanto, de qualquer nulidade no processo administrativo fiscal.
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Ademais, das cópias do processo administrativo transladas ao feito é possível constatar que o poder público intimou a embargante de todos os atos praticados, possibilitou a sua defesa, bem como somente aplicou a sanção administrativa após o inadimplemento do compromisso firmado pelo preposto da concessionária (fls. 29 e 34).
 
No que tange ao valor fixado para fins de cálculo da multa, a apelação, igualmente, não merece prosperar, porquanto o valor da penalidade se mostra razoável e proporcional à gravidade da infração perpetrada pela embargante que descumpriu seu dever de prestar o serviço de forma adequada. (e-STJ fls. 249-252).
 
Por fim, no que tange à competência do Procon para aplicar a multa em debate, bem como à compatibilidade da atuação do aludido órgão municipal e a agência reguladora (ANATEL) - apontada ofensa ao art. 19, IV e VII, da Lei 9.472⁄97 e ao art. 19, parágrafo único, do Decreto nº 2.338⁄97 - penso que também não assiste razão à recorrente, pois a multa aplicada resultou do descumprimento de determinação do órgão de defesa do consumidor, cuja atuação visou respaldar diretamente o interesse consumerista consubstanciado na prestação adequada do serviço público.
 
O Código de Defesa do Consumidor estabeleceu um microssistema normativo, cercando-se de normas de caráter geral e abstrato e contemplando preceitos normativos de diversas naturezas: direito civil, direito administrativo, direito processual, direito penal.
 
A infraestrutura protetiva do consumidor, dessa feita, denomina-se de Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC e consiste no conjunto de órgãos públicos e entidades privadas responsáveis direta ou indiretamente pela promoção da defesa do consumidor.
 
Os Procons foram concebidos como entidades ou órgãos estaduais e municipais de proteção ao consumidor, criados no âmbito das respectivas legislações competentes para fiscalizar as condutas infrativas, aplicar as penalidades administrativas correspondentes, orientar o consumidor sobre seus direitos, planejar e executar a política de defesa do consumidor nas suas respectivas áreas de atuação, entre outras atribuições.
 
Portanto, o exercício da atividade de polícia administrativa é diferido conjuntamente a órgãos das diversas esferas da federação, sujeitando os infratores às sanções previstas no art. 56 do Código de Defesa do Consumidor, regulamentadas pelo Decreto 2.181⁄97.
 
Entre as sanções aplicáveis aos que infringirem as normas consumeristas, pode-se citar: multa, apreensão do produto, cassação do registro do produto junto ao órgão competente, suspensão de fornecimento de produtos ou serviços, suspensão temporária de atividade, interdição, total ou parcial, de estabelecimento, de obra ou de atividade, imposição de contrapropaganda.
 
O § 1º do art. 18 do mencionado Decreto esclarece que poderá ser apenado pelas infrações administrativas contra as relações de consumo aquele que, por ação ou omissão, der causa à prática infrativa, concorrer para a prática ou dela se beneficiar.
 
Dessarte, sempre que condutas praticadas no mercado de consumo atingirem diretamente o interesse de consumidores, é legítima a atuação do Procon para aplicar as sanções administrativas previstas em lei, no regular exercício do poder de polícia que lhe foi conferido no âmbito do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Tal atuação, no entanto, não exclui nem se confunde com o exercício da atividade regulatória setorial realizada pelas agências criadas por lei, cuja preocupação não se restringe à tutela particular do consumidor, mas abrange a execução do serviço público em seus vários aspectos, a exemplo, da continuidade e universalização do serviço, da preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e da modicidade tarifária.
 
Na hipótese em exame, ao contrário do que argumenta a recorrente, a sanção aplicada não se referiu ao descumprimento do Plano Geral de Metas traçado pela ANATEL, mas tem relação com a qualidade dos serviços prestados pela empresa de telefonia que, mesmo após firmar compromisso, deixou de resolver a situação do consumidor prejudicado pela não instalação da linha telefônica (fls. 29 e 34). Nesse contexto, a atuação do órgão especializado consumerista teve por finalidade imediata a proteção do consumidor, sendo, portanto, inteiramente legítima.
 
Ante o exposto, conheço em parte do recurso especial e nego-lhe provimento.
 
É como voto.
 

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